Pour la refondation sociale

Dans l¹abondante et monotone littérature para-administrative sur les
politiques d¹emploi et de protection sociale le rapport Bélorgey se
distingue favorablement à plus d¹un titre. On retiendra ici surtout deux
points forts:  un bilan sans faux-fuyants de la gestion du chômage par les
partenaires sociaux et l¹Etat  (avec en particulier la prise en compte du
vécu des personnes confrontées au système : pratiques de guichet,
non-recours, enchevêtrement des droits et imprévisibilité des prestations,
etc) ; le refus de la déconnexion entre protection sociale et marché du
travail. Ces deux éléments résultent en grande partie des questions
soulevées par les mouvements de chômeurs depuis plusieurs années, et
traduisent une avancée importante du débat. Le consensus social-libéral est
ainsi écorné : selon l¹orthodoxie officielle en effet, le chômage serait
avant tout le problème des individus, que l¹Etat devrait " inciter " à
travailler, et soutenir dans leur quête de " l¹employabilité " ; il
importerait en même temps de dégager les entreprises des coûts afférents
afin qu¹elles puissent lutter les mains libres dans la concurrence mondiale
aujourd¹hui impitoyable, etc.

Le triste bilan du paritarisme.

"La délégation aux partenaires sociaux historiques a conduit à protéger les
salariés stables au détriment des précaires et contribue à les exclure du
système" (p. 35) : constat terrible, en particulier pour les représentants
des 5 confédérations  syndicales à l'UNEDIC. Les transformations des règles
d'indemnisation du chômage ont contribué à l'accroissement de la pauvreté,
c'est une donnée objective, mais de plus, toutes sont porteuses d'un sens :
1984, mise en ¦uvre  des filières d'indemnisation  (on ouvre des droits
proportionnels à sa durée de cotisation)  : c'est la fin de la mutualisation
et de la solidarité dans le régime ;
1992, mise en place de la dégressivité des allocations  (elles baissent tous
les 4 mois) : c'est le principe libéral qui veut qu'un chômeur "affamé" soit
moins exigeant sur l'emploi qu'il cherche ;
1992 toujours, durcissement des conditions d'ouverture des droits (alors que
les contrats précaires se multiplient on passe de 3 mois de travail exigés
dans les douze derniers mois à quatre mois dans les huit derniers). Le
message délivré aux jeunes, principales victimes de cette nouvelle
réglementation, semble bien être : vous n'avez pas d'autre choix que la
précarité prolongée pour entrer dans la "vie active";
Juillet 1997, suppression des fonds sociaux d'urgence dans les antennes
ASSEDIC. Il faut maintenant s'adresser aux divers bureaux de l'aide sociale
: fini le principe qui avait présidé à la création du régime en 1958, et
selon lequel le chômeur devait avoir les moyens de se consacrer à sa
recherche d'emploi ou à sa formation; ceux qui ont cotisé pendant des années
à un régime d'assurance sont maintenant renvoyés à leur état de "pauvres"
qui doivent quémander l'assistance.

Plus profondément l¹orientation de ces mesures est révélatrice du mode de
fonctionnement bien particulier des ASSEDIC: y règnent l'opacité,
l'arbitraire, le non respect des règles édictées par le régime lui même
(suppression des accomptes, chasse aux "trop perçus", soupçon constant de
fraude, attribution d'aides à la formation pouvant aller de 1 à 15 pour un
même stage, mesquineries en tous genres). Que le patronat défende cette
stratégie de "mise à la norme de l'emploi dégradé" on peut le comprendre, il
est dans son rôle. Ce qui interroge davantage c'est le rôle joué par les
organisations syndicales, sauf la CGT, qui est d'ailleurs la seule à avoir
en son sein une organisation regroupant des chômeurs. Le cadre paritaire
(50% patronat ­ 50% syndicats) montre ici toutes ses limites, voire sa
nocivité. Face à des organisations patronales unies, la division syndicale
fait des ravages; tout se traite dans le cadre d'alliances à contours
variables, dans des négociations où le donnant-donnant  est la règle.  Le
régime général de Sécurité Sociale de  1945 n'était pas construit sur ces
bases: le patronat n'y avait qu'un tiers des sièges, il y avait des
élections régulières. A la création du régime d'assurance chômage en 1958,
le patronat s'appuie sur FO, bien contente d¹affaiblir la position de la
CGT, pour revenir à un strict paritarisme qui est sa doctrine constante.
C¹est maintenant la CFDT qui a pris le relai, sans que la transparence ne
progresse beaucoup.

mais l'Etat n'a pas fait mieux

"C'est à l'Etat via sa représentation nationale de définir les objectifs
politiques généraux de ce qu'il faut avoir le courage d'appeler le service
public de l'indemnisation du chômage, cela, bien sûr, non pas
unilatéralement, mais après concertation avec les partenaires sociauxŠ"
(p.36). Pourtant là aussi le bilan est désastreux :

1979, mise en place des Services du Contrôle de la Recherche d'Emploi et
"renversement de la charge de la preuve": au contraire des principes du
droit, les chômeurs accusés "d'insuffisance d'actes positifs de recherche
d'emploi", doivent désormais fournir les preuves de leur innocence.
1991, loi sur le contrôle des chômeurs; tous les textes d'application font
obligation au chômeur d'accepter le temps partiel, les baisses de salaire
(jusqu'à 30% de son ancien salaire), de répondre à toutes convocations y
compris téléphoniques, de fournir des preuvesŠ.Le chômeur est coupable "à
priori", il porte la responsabilité de sa situation (c¹est l¹époque de la
campagne de Michel Charasse contre les " faux chômeurs "Š).
1997, restriction des conditions d'attribution de l'ASS (baisse du plancher
de ressources du foyer de 10 000 à 8 000 f et non prise en compte des
périodes de chômage indemnisé dans les périodes de travail requises pour
ouvrir le droit) : des milliers de demandeurs d'emploi se retrouvent sans
aucune allocation, même pas le RMI .

On pourrait ajouter qu'en 1984, 1992, 1996, l'Etat a toujours agréé les
conventions UNEDIC, que le Parlement a voté les modifications législatives
nécessaires, sans compter les innombrables mesures de la " politique de
l¹emploi " créant et subventionnant des contrats "atypiques", en fait
précaires, et facilitant le recours au temps partiel non choisi qui est un
facteur de précarité de revenus extrêmement grave : les salariés à bas
salaires ne cessent de se multiplier en France, en particulier chez les
femmes.

Quelle démocratie sociale ?

Face à ce constat d¹échec seule une véritable refondation de la démocratie
sociale permettrait de sortir de l¹impasse. A cet égard les propositions du
rapport ne sont aucunement à la hauteur du diagnostic. " Intégrer le service
public de l¹emploi avec ces deux fonctions, indemnisation et placement, dans
une agence commune gérée par les partenaires sociaux selon des objectifs
définis par la puissance publique " risque de ne pas modifier réellement la
logique actuelle qui fait du système d¹indemnisation un instrument de "
normalisation " des aspirations des salariés chômeurs. Les limites de la
démocratie représentative sont clairement atteintes lorsqu¹il s¹agit de "
gérer " les situations de personnes non prises en compte par les
institutions représentatives existantes. Le seul rôle reconnu par le rapport
aux associations de chômeurs est celui de " personnes à interroger pour
améliorer la connaissance qualitative des mécanismes d'exclusion, et dans le
cadre des évaluations régulières des politiques publiques " (p. 38)... Pas
de quoi bouleverser le ronronnement des institutionsŠ Au contraire il
importe surtout que les chômeurs et précaires puissent s¹organiser
collectivement pour peser sur ces institutions, et qu¹ils puissent
intervenir concrètement dans leur fonctionnement quotidien.

Certes le pragmatisme commande de constater que les chômeurs et les
précaires ne sont pas ou très peu organisés, et pas dans les syndicats (à
l¹exception des comités de chômeurs de la CGT). Le voudraient-ils
d'ailleurs, qu'ils n'y seraient pas forcément bien accueillis. On a entendu
la secrétaire générale de la deuxième confédération syndicale française dire
au début du mouvement des chômeurs en 97 qu'il s'agissait là d¹une
"manipulation de la misère par quelques extrémistes". Le congrès de cette
même confédération a voté très majoritairement contre l'organisation des
chômeurs et des précaires en son sein en décembre 98. On a pu  lire sous la
plume d'un éminent responsable de Force Ouvrière "qu'il ne connaissait de
chômeurs organisés que les SA de Hitler"Š.

Le mouvement syndical n'est pas prêt à offrir un cadre d'organisation aux
chômeurs: il faudrait pour cela qu'il reconnaisse que l'on peut avoir des
droits et des revendications qui ne résument pas à l'exigence de retrouver
un emploi; qu¹il comprenne que les intérêts des chômeurs et ceux des
salariés sont indissolublement liés; et que ses structures soient
profondément modifiées : une structure de proximité (souvenons-nous des
Bourses du travail du début du siècle qui assuraient des fonctions
d'accueil, de culture, de formation, d'entr'aide, de placement même) est
indispensable lorsque l'on est au chômage ou que l'on change sans cesse de
secteur professionnel. A ce titre la proposition de J.M. Bélorgey de
"négociations interprofessionnelles territoriales" (p.36) mériterait d'être
approfondie.

C'est à cause de ces multiples insuffisances du mouvement syndical que des
associations se sont créées. Certaines se sont données comme mission
d'apporter une stricte aide immédiate (fort utile lorsqu'il fait bien froid
!), voire d'exprimer publiquement ce à quoi elles étaient confrontées.
D'autres, dont les trois principaux réseaux d'organisation des chômeurs et
précaires (AC!, APEIS, MNCP), ont choisi de ne pas se limiter à l'aide
immédiate mais de mobiliser pour des revendications, pour la défense de
droits. Elles refusent de n'être qu'un haut-parleur de la souffrance pour "
améliorer la connaissance des mécanismes d¹exclusion " ( !) et veulent peser
sur les structures mêmes des institutions.

Il faut donc réfléchir à un approfondissement de la démocratie et de la
citoyenneté dans le fonctionnement concret du système public de l¹emploi.
Comme dans tous les services publics ou d'intérêt collectif, les usagers,
principaux intéressés par les services délivrés, devraient pouvoir
intervenir eux-mêmes par les organisations qu'ils se sont données. Il doit
donc y avoir des processus d'élections régulières, qui valident la
représentativité de ces associations. Cela suppose que des moyens pour le
débat et l'information soient mis en ¦uvre pour garantir l'exercice de cette
démocratie. Un des acquis du mouvement des chômeurs de 97-98 fut la mise en
place de "comités de liaison" auprès des ANPE, des services du ministère du
travail et de l'AFPA ainsi que de panneaux d'affichage et du droit d'être
accompagné par la personne de son choix dans certaines démarches. Mais
malgré l'avis unanime de la Commission des Affaires Sociales du Parlement
lors du débat sur la loi dite de "lutte contre les exclusions", les ASSEDIC
refusent toujours le droit d'affichage et la participation de représentants
d'associations de chômeurs dans leurs instances.

Il ne s'agit pas d¹exclure les organisations syndicales de salariés mais de
prendre acte que les chômeurs n'y sont pas et qu'en tout état de cause les
usagers de toutes institutions devraient pouvoir faire valoir leurs droits
et contrôler la bonne marche des dits services non seulement
individuellement mais collectivement. Face à une crise de la politique et
plus généralement des structures de représentation collective, ne
faudrait-il pas se donner de nouveaux cadres d'intervention des
citoyens-usagers ? Ceci serait d'autant plus utile lorsque les services en
question ont un pouvoir de sanction qui va jusqu'à supprimer le revenu des
personnes : il est absurde que dans les instances de recours, celui qui a
pris la décision soit juge et partie (comme c'est le cas aujourd'hui dans
les commissions de recours des directions départementales du travail) ; il
n'y a en effet aucune garantie que les droits seront respectés en l¹absence
de contre-pouvoirs indépendants, légitimes et dotés de moyens. Cette
intervention devrait pouvoir porter sur le fonctionnement quotidien comme
sur les choix stratégiques. Un fonctionnement "quadri-partite" permettrait
d'intégrer  la diversité des intérêts et des points de vue : l'Etat comme
garant de l'ordre public social et des principes de service public, toutes
les organisations syndicales dont des élections devraient déterminer le
nombre de représentants, les organisations  de chômeurs et précaires, élues
également, pour que leurs préoccupations et revendications soient mieux
prises en compte, et le patronat eu égard à sa responsabilité dans le
fonctionnement du marché du travail.

Réformer le marché du travail ?

Ce dernier aspect est évidemment l¹autre point fort du rapport, qui
rassemble la plupart des propositions novatrices émises ces dernières années
par des juristes du travail pour " re-réguler " le rapport salarial.
Toutefois, on regrettera au passage que J.M. Bélorgey sacrifie un peu trop à
l¹esprit du temps en écrivant que l¹actuel système de protection sociale n¹a
" aucun pouvoir d¹incitation " (p. 16), et en reprenant à son compte
l¹analyse des " taux marginaux d¹imposition " très élevés  (p. 15) qui,
selon certains, enfermeraient de nombreux pauvres dans leurs " trappes ".
Une récente étude publiée par l¹INSEE a prétendu donner un fondement
scientifique à ces fantasmes récurrents, mais n¹a en fait montré que le
dogmatisme des théoriciens orthodoxes   , alors que la vaste majorité des
travaux empiriques amène à récuser l¹idée qu¹il y aurait un problème massif
de " désincitation au travail " en France. Cette faiblesse dans l¹analyse
n¹est pas sans conséquence sur les préconisations puisque le rapport
soutient l¹idée d¹une allocation compensatrice de revenu, telle que proposée
par R. Godino, alors qu¹il ne s¹agit que d¹une version francisée du  très
libéral impôt négatif.

Toutefois, pour l¹essentiel, J.M. Bélorgey garde les pieds solidement ancrés
dans le rapport salarial. Renversant la logique de la loi Madelin, le
rapport propose ainsi que tout travailleur produisant pour une entreprise
soit considéré comme salarié, avec les droits afférents, sauf s¹il a créé
formellement sa propre entreprise à laquelle il a affecté un patrimoine
(monétaire ou en savoir-faire reconnu). De même pour limiter la
précarisation des emplois, le développement du droit de la " co-activité "
consiste à rendre juridiquement responsable l¹employeur de facto, en ouvrant
aux travailleurs qui dépendent économiquement de lui (même en l¹absence de
contrat de travail formel) des droits sociaux et économiques équivalents aux
travailleurs permanents et officiels : droit de représentation, droit à la
formation professionnelle, aux conventions collectives applicables au
donneur d¹ordre... Cela retirerait bien entendu beaucoup de leur intérêt aux
stratégies d¹externalisation, et faciliterait la réunification des
collectifs de travail démantelés par les actuelles pratiques de gestion de
la main-d¹oeuvre des firmes. La modulation du taux des cotisations sociales
payées par les entreprises en fonction de la précarité des emplois qu¹elles
créent, le droit à passer à temps plein quand on est à temps partiel, sont
des propositions qui vont dans le même sens. Les femmes seraient alors
davantage en position de faire valoir leur droit au " temps partiel choisi"...

A terme se profile une refonte plus globale du droit du travail, évoquée par
exemple dans le rapport Supiot. J.M. Bélorgey parle d¹une " réelle assurance
mobilité ou assurance travail gérée localement " (p. 48) en évoquant le cas
des jeunes, mais rien n¹empêche de concevoir un tel système de façon plus
générale, refondant la sécurité de l¹emploi sur de nouvelles bases. Des
systèmes de mutualisation de la garantie de salaire pourraient être gérés
par des institutions multi-partites ou des réseaux cogérés, auxquels
participeraient entreprises, associations et syndicats, collectivités et
organismes de formation au niveau des branches, des régions ou territoires,
le tout inséré dans un cadre juridique national - une tout autre UNEDIC,
profondément refondue et démocratisée, aux attributions largement
renouvelées. Mais on ne pourra avancer vers un tel horizon par le seul effet
de réformes juridiques aussi bien intentionnées soient elles. De toute
évidence il faudra un considérable déplacement du rapport des forces au
profit des mouvements sociaux, syndicats et associations ; déplacement qui
lui-même ne pourra faire l¹économie d¹une profonde démocratisation de leur
fonctionnement, d¹une prise en compte réelle et active de la diversité des
intérêts de leurs mandants, bref d¹un renouveau des formes de la lutte
sociale à l¹opposé des tendances actuelles à la technicisation et au
renforcement du caractère délégataire de la représentation.

De la démocratie sociale à la démocratie économique

Les réformes proposées concernent le rapport capital-travail, sur le marché
du travail et dans l¹entreprise même. Mais la liste proposée par J.M.
Bélorgey est loin d¹être exhaustive ; elle omet par exemple la question des
licenciements (on pourrait proposer une restriction du droit des entreprises
à supprimer des emplois alors que leur situation économique est florissante,
et l¹autorisation pour le juge de se prononcer sur la nécessité économique
des suppressions d¹emplois à partir de critères objectifs, excluant le
simple motif d¹accroissement des profits). D¹autre part on devrait renforcer
les obligations des entreprises en matière de reclassement des travailleurs
licenciés, surtout quand ils sont âgés et/ou peu qualifiés : l¹obligation
actuelle de moyens (que l¹entreprise doit mettre à la disposition des
salariés en vue de leur reclassement) devrait être remplacée par une
obligation de résultats.

Le plus important réside cependant dans le renforcement des acteurs sociaux,
dans l¹entreprise et son environnement. Une réforme des droits des
représentants des travailleurs et des Comités d¹entreprises doit leur
permettre d¹intervenir sur les choix économiques des entreprises impliquant
l¹emploi, les conditions de travail, les salaires et la qualité des
produits, afin que l¹intérêt général prime sur les intérêts financiers
privés, et, si besoin est, de pouvoir s¹opposer aux décisions préjudiciables
en usant d¹un recours suspensif. Pour aller dans cette direction,
l¹actionnariat salarié est illusoire et dangereux : il aboutit, à l¹inverse
du but recherché, à identifier les intérêts de certains salariés, les plus
qualifiés, qui ont une épargne importante investie en actions de
l¹entreprise, avec les autres actionnaires et la logique financière, au
détriment des salariés ordinaires, des précaires, des chômeurs. Il faut au
contraire développer les droits démocratiques collectifs des Comités
d¹entreprise, indépendamment des droits de propriété. En cas de conflit
d¹orientation entre droits sociaux et droits de propriété, l¹arbitrage
devrait être rendu à l¹aide de procédures faisant appel à la collectivité.
Les missions et les moyens de l¹Inspection du travail doivent être
renforcés, de même que ceux des organes de contrôle sanitaire lorsque la
santé ou l¹alimentation sont en jeu. Surtout l¹intervention des associations
d¹usagers, de consommateurs, de quartier ou de localité, doit être
sollicitée. Il s¹agit que les entreprises ne soient plus exonérées de leurs
responsabilités sociales, qu¹elles rendent des comptes non seulement à leurs
actionnaires mais aux collectivités qui fournissent les bases de la création
de richesse et subissent en premier lieu les conséquences des décisions de
production et d¹emploi.

On le voit, nous ne sommes opposés ni aux réformes structurelles ni à la
refondation sociale, à condition qu¹elles visent à développer le champ
d¹exercice de la citoyenneté et de la démocratie. La " réforme "
néo-libérale recherche au contraire à plier sans cesse davantage l¹économie
et la société aux règles des actionnaires et des marchés financiers : le
rapport signé par J.M. Bélorgey représente un point d¹appui, limité mais
réel, pour penser autrement la réforme.